世纪之交的前夕，在国家科教领导小组的部署下，教
育部制定了《面向21世纪教育振兴行动计划》（简称《行
动计划》），经国务院正式批转实施。教育部提出：“这
一计划是在国家科教领导小组的高度重视和直接指导下，
教育战线落实科教兴国战略的具体举措，是在落实《教育
法》及《中国教育改革和发展纲要》基础上提出的跨世纪
教育改革和发展的施工蓝图。”①任何宏观教育决策都是
在特定的社会环境下制定和运行的，本文试图从宏观教育
决策研究的角度出发，就这一计划制定的环境因素和决策
重点提出几点初步认识。

　　马克思主义认为：“在一切社会形式中都有一种一定
的生产支配着其他一切生产的地位和影响，因而它的关系
也支配着其他一切关系的地位和影响。”②当前，国际社
会越来越倾向于一种认识，即21世纪的人类社会，可能进
入一个科技革命推动生产力革命进而影响社会深刻变化的
新时期，以信息技术和高新技术为核心的知识经济将成为
主导型经济形态。这一经济形态的演进可能导致教育领域
的深刻变革。

　　教育的发展水平、人才培养的数量和质量，将在未来
的知识经济挑战面前占有举足轻重的作用，直接关系着综
合国力水平和国际竞争能力，正在受到国际社会的普遍关
注，60年代的人力资本理论曾把教育对人力素质的改进作
为工业化社会提高劳动生产率的主要原因，促使一部分国
家增大了教育投入；70年代不同学科的学者对“后工业经
济”提出了各自的见解，国际组织确认了教育思想史上具
有革命性的终身教育理论；80年代的知识积累模型认为，
知识是生产过程中的一种特殊投入，具有递增的边际生产
率，能够促进形成资本投资与知识积累的良性循环③；同
期还有关于“信息经济”或“高技术经济”的种种预测和
分析， 90年代，联合国研究机构首次提出“知识经济”
的概念，经合组织（OECD）1996年明确将其定义为“以知
识为基础的经济”，并把教育视为“知识产业”④。

　　90年代以来，许多国家政府都把发展教育事业，建设
高质量的教育体系作为迎接21世纪的首要任务，纷纷进行
教育改革，加大教育投入，广泛应用现代信息技术和高新
技术抓紧构建终身教育体系，实质上是在争先抢占在国际
竞争中科技和经济的制高点。据联合国教科文统计，70－
80年代发达国家教育投资水平一度走势平缓，90年代以来
又呈直升趋势。1995年。北美发达国家的公共教育经费占
国内生产总值比例平均达到5.5％，比1985年提高了0.4个
百分点；同期，欧洲发达国家达到5.4％，提高了0.2个百
分点⑤。有些专家认为，知识经济的第一资源是智力资源
，科技、人力与教育将成为下世纪国家繁荣和民族振兴的
重要资源。

　　在知识经济的挑战面前，发展中国家面临着不少从未
有过的机遇，但在经济和科技实力方面并非同发达国家处
于同一起跑线上。联合国开发总署在《人类发展报告》中
采取了综合人文发展指数（HDI）、分性别发展指数（GDI
）和贫困指数（HPI－1和2）⑥，把反映公民受教育水平的
指标与反映寿命、生活标准的指标结合起来进行综合分析
，以判断各国经济增长与社会进步的协调程度。总体上看
，发展中国家的经济、社会与教育的发展水平几乎都落后
于发达国家。联合国教科文组织也指出，“从研究与开发
能力方面的差异这一狭义的角度来说，‘北、南’之间的
‘知识差距’是很大的，而且没有缩小的迹象。”⑦在各
国经济差距不断扩大的同时，发展中国家与发达国家的“
教育差距”的层面在逐步上移，小学教育差距渐趋缩小，
中等教育差距缓慢减小，而高等教育差距还没有减小的态
势⑧。世界银行在1998／99年报告中分析，“缩小知识差
距并非易事。发展中国家追踪的是一个移动靶子，原因是
高收入的工业化国家不断地把知识的疆域向外推进。……
穷国可以选择的办法是，获得和运用富国已有的知识，而
不需要重新创造现有的知识。”然而，发达国家和发展中
国家之间比“知识差距”更大的是“创造知识能力的差距
”⑨。

　　知识经济的兴起，将使具有知识资源优势的国家在综
合国力竞争方面占据主动位置。因此，有的专家认为，“
在知识社会里，没有贫穷的国家，只有无知的国家。”⑩
这些国际动向反映了未来社会与教育关系变动的历史背景
，同时也表明了走向21世纪的世界教育正在出现新的变革
趋势。对此，江泽民同志概括地指出，“科学技术实力和
国民教育水平，始终是衡量综合国力和社会文明程度的重
要标志，也是每个国家走向繁荣昌盛的两个不可缺少的飞
轮。”（11）制定《行动计划》，正是在研究和借鉴国际
经济、科技和教育协调发展经验的基础上，开始了21世纪
振兴我国教育事业的探索与尝试。

　　就经济发展意义而言，马克思曾经说过：“工业较发
达的国家向工业较不发达的国家所显示的，只是后者未来
的景象。”（12）当发达国家在21世纪初陆续进入知识经
济社会的时候，我国仍然是一个人口众多的发展中国家，
正处于社会主义的初级阶段，农村人口比重很高，科技和
教育不够发达，地区发展也很不平衡，综合国力还不强，
这是影响我国教育发展水平的基本因素。

　　有的专家参考罗斯托理论提出，“我国社会已经超过
了为经济起飞作准备的阶段而正在经历有着经济的高速增
长，主导经济部门的确立以及体制上能提供必要保障等特
征的经济起飞阶段。（13）但是，在我国地区之间发展很
不平衡的条件下，难以用罗斯托理论一概而论（14）。按
照党的十五大概括的社会主义初级阶段主要特征，目前我
国大多数人口所在地区还处于农业经济向工业经济准备迈
进的阶段，城市、乡镇和部分发达农村地区正在进人工业
化中期或初期，少数大型城市在工业化比较成熟的基础上
开始发展具有知识经济性质的产业。我国各地区之间经济
发展水平呈现非均衡格局，教育和科技发展水平也存在显
著的区域间差异。我国在今后一段时间的主要任务仍然是
实现工业化和经济的社会化、市场化和现代化。

　　根据有关部门测算，如果我国要在下世纪中叶赶上中
等发达国家的水平，人均GNP平均每年需要增长7一9％，受
资源稀缺因素的制约，如不改变常规资源的消耗方式，现
有资源存量将无法满足经济增长的需要；同时，我国的资
本供给是短缺的，长期以来资本的高投入低效益运行，已
使资本供求紧张的形势日趋恶化（15）。从中长期战略角
度来看，资源稀缺和资本短缺并存是21世纪初中国经济增
长的重要制约因素，推动未夹经济增长必须依靠实现经济
体制和经济增长方式的根本性转变。归根结底，人力资源
开发将成为最为关键的因素。因此，国际经济。科技及综
合国力竞争的新格局，要求我国必须走一条与传统工业化
不同的发展道路，才能达到21世纪中叶基本实现现代化的
目标，这将对我国科技发展水平和人力资源开发提出前所
未有的严峻挑战。

　　知识经济深化了各生产要素之间的关系。无论是资本
还是劳动，离开了与知识要素的结合程度，已经无法独立
地发生作用。尽管我国各地发展很不平衡，但在产业技术
升级方面总能找到各自的切入点，这无疑为我国寻找新的
发展道路提供了契机。面对着跨世纪的历史机遇，江泽民
同志深刻地指出：“从世界近现代史看，不少贫弱的民族
和落后的国家，能在不太长的时间内实现经济起飞，虽然
有着各不相同的具体条件及因素，但重视教育，善于采用
先进科学技术则是共同特点。⑩在一定意义上讲，全面振
兴教育事业，已经成为关系现代化进程的全局性问题，这
正是制定《行动计划》首先考虑的基本国情条件。

　　三

　　马克思主义早就提出：“生产力中也包括科学”（17
），并且一直重视教育在人类社会中的地位和作用，把教
育看作物质资料生产和人类自身生产的重要手段，是促进
人的全面发展和最终消灭工农、城乡、脑力与体力劳动三
大差别的根本措施之一。我国进入改革开放新时期以来，
特别是在80年代以来综合国力和国际竞争日趋激烈的形势
下，邓小平同志始终站在社会主义现代化建设全局和中华
民族命运高度，来考虑教育发展与改革问题，准确地做出
了我国处于社会主义初级阶段的科学论断，强调“我们要
实现现代化，关键是科学技术要能上去。发展科学技术，
不抓教育不行。”（18）“我们国家，国力的强弱，经济
发展后劲的大小，越来越取决于劳动者的素质，取决于知
识分子的数量和质量。一个十亿人口的大国，教育搞上去
了，人才资源的巨大优势是任何国家比不了的。”（19）
从而确认了教育事业在社会主义物质文明和精神文明建设
中的重要作用，深刻地揭示了我国沉重的人口负担转化为
巨大的人力资源优势的必要性和紧迫性，在科学分析我国
人力资源开发与现代化建设发展动力的关系方面作出了重
大创新，为跨世纪我国宏观教育决策奠定了坚实的理论基
础。

　　邓小平教育理论作为邓小平理论的重要组成部分，一
贯倡导在全党和全社会形成尊重知识、尊重人才的风气，
坚持“教育要面向现代化，面向世界，面向未来。”（20
）把优先发展教育事业作为我国经济、科技和社会发展的
必要条件，开拓了马克思主义关于教育与现代化建设关系
学说的新境界。同时，邓小平理论“又是需要从各方面进
一步丰富发展的科学体系”（20），以江泽民同志为核心
的党中央高举邓小平理论伟大旗帜，制定了建设有中国特
色社会主义经济、政治、文化的许多重大决策，包括一系
列宏观教育决策。1993年，党中央和国务院发布了到本世
纪末的《中国教育改革和发展纲要》。1995年，正式提出
科教兴国战略。1997年，党的十五大对科教兴国战略和跨
世纪教育工作进行了全面部署，指出：“我国现代化建设
的进程，在很大程度上取决于国民素质的提高和人才资源
的开发。……培养同现代化要求相适应的数以亿计高素质
的劳动者和数以千万计的专门人才，发挥我国巨大人力资
源的优势，关系21世纪社会主义事业的全局。要切实把教
育摆在优先发展的战略地位。”（12）1998年，国务院宣
布把实施科教兴国战略作为本届政府最大的任务，并组成
了国家科教领导小组，全面领导科技和教育工作，组织国
家创新体系的试点，这一切，不仅表明我国教育发展与改
革进入一个新的发展时期，而且标志着我国宏观教育决策
及研究进入了一个新阶段。

　　按照党的十五大的战略部署，实施科教兴国战略，应
当与可持续发展战略有机地结合，与社会主义市场经济体
制的建立及相应的体制改革相互配套，关键还在于我国科
技和教育系统为兴国服务的实力水平。江泽民同志强调邓
小平理论是“我们实施科教兴国战略的理论。基础”，要
求“全党和全社会都要高度重视知识创新、人才开发对经
济发展和社会进步的重大作用，使科教兴国真正成为全民
族的广泛共识和实际行动。……教育应与经济社会发展紧
密结合，为现代化提供各类人才支持和知识贡献，这是面
向21世纪教育改革和发展的方向”（23）。“要迎接科学
技术突飞猛进和知识经济迅速兴起的挑战，最重要的是坚
持创新。创新是一个民族的灵魂，是一个国家兴旺发达的
不竭动力。创新的关键在人才，人才的成长靠教育。教育
水平提高了，科技进步和经济发展才有后劲。”（24）这
一系列重要的论述，既是对于邓小平教育理论的坚持和发
展，又为确定跨世纪宏观教育决策的重点领域提供了重要
的理论依据，科教兴国已经成为我国迎接知识经济挑战、
实现社会主义现代化建设目标的总对策。振兴教育事业是
为了实现社会主义现代化和中华民族伟大复兴，教育只有
在为科教兴国服务的进程中才能实现自身振兴，这就是制
定《行动计划》贯穿始终的一条理论主线。

　　四

　　改革开放20年来，我国经历了一个经济和社会空前发
展的时期，我国教育事业也取得了显著的成就，这一切都
为21世纪我国教育的振兴奠定了实践基础。然而，我国教
育发展的总体水平仍然偏低，教育结构和体制尚不能适应
现代化建设的多方面需要，又成为教育振兴的掣肘环节。
江泽民同志曾经指出，“我们的基本国情之一，是在经济
比较落后的条件下办大教育。我们必须立足于这个实际，
深化教育改革，使我们的教育结构和教育体制适应社会主
义市场经济发展和社会全面进步的要求，”（25）这一基
本判断，反映了社会主义初级阶段教育发展与改革的迫切
性和复杂性，也阐明了我国制定宏观教育决策时必须考虑
的国情特点。

　　21世纪即将来临，我国的教育观念、教育体系以及整
个人才培养模式，正在发生着一场深刻的变革，有些像知
识经济那样“初见端倪”，而《行动计划》正是推动跨世
纪中国教育深刻变革的前奏曲。教育部强调指出，实施《
行动计划》要采取“全面规划，突出重点，抓住关键，重
在落实”（26）的原则。实际上，这也是制定决策所遵循
的基本原则，分析其基本政策框架，就可以十分清楚地看
到这一点。

　　全面规划：《行动计划》提出了2000－2010年间我国
各级各类教育事业发展的主要目标，如期实现基本普及九
年义务教育和扫除青壮年文盲的目标，积极发展职业教育
和成人教育，积极稳步发展高等教育，建设职前职后教育
与培训相互沟通、协调发展的体系，努力把人才培养和提
高民族素质作为现代化建设的系统工程之一，使各级各类
教育都能主动适应人力资源开发和向终身教育体系迈进的
需要。

　　突出重点：《行动计划》充分认识每次决策只能实现
有限目标的特点，把决策重点一直定位在首先必需解决又
有可能解决的重大问题上，着力做好影响全局的几项工作
，有所为有所不为。在发挥现有教育资源作用，提供尽可
能公平的受教育机会的基础上，有重点地配置资源，实施
“跨世纪素质教育工程”、“跨世纪园丁工程”、“高层
次创造性人才工程”、“现代远程教育工程”和“高校高
新技术产业化工程”，加快进行“211工程”建设，创建若
干所具有世界先进水平的一流大学和一批一流学科等，尤
其是对与国家创新体系有关的领域进行了重点建设。在深
化管理体制和办学体制的改革方面，也优先确定了解决若
干难点、热点问题的对策措施。

　　抓住关键：《行动计划》始终抓住教育必须为现代化
建设提供人才支持和知识贡献这两个关键环节，一方面，
继续把普及九年义务教育和扫除青壮年文盲作为跨世纪教
育事业的“重中之重”，全面提高全民族的科学文化素质
和思想道德水平，瞄准国家创新体系建设的总体目标，建
设具有参与国际竞争能力的学术带头人和专业技术骨干人
员队伍。另一方面，加强高校科学研究工作，促进产学研
合作和高新技术产业化，积极参与国家和社会重大问题的
决策咨询研究，增强教育系统为经济社会发展提供知识贡
献的实力。

　　重在落实：《行动计划》本身具有很强的操作性，共
有12部分50条，分别明确了中央、省级、地方各级政府、
学校及社会各界相应的权责。政府在批准一项中近期教育
发展规划时附加必要的专项资助或承诺有关优惠政策，已
经成为各国推进教育发展与改革的惯例。《行动计划》得
到了国务院在专项方面的重大支持，1998－2000年间，中
央本级财政教育经费的增量将有相当部分用于《行动计划
》专项，充分体现了党中央和国务院实施科教兴国战略的
决心。《行动计划》采用了不同教育阶段不同领域的非均
衡发展战略，利用有限资金投入，选择关键性环节，达到
有限的目标，发挥启动示范作用，必将更加有利于形成各
级政府、学校和全社会广泛参与教育振兴和科教兴国的新
局面。

　　注：

　　①（26）《中国教育报》，1999年2月26日。

　　②《马克思恩格斯选集》第二卷，人民出版社，第10
9页。

　　③姚愉芳等编著：《中国经济增长与可持续发展——
理论、模型与应用》，社会科学文献出版社，第37页。

　　④吴季松《21世纪社会的新趋势：知识经济》，北京
科学技术出版社，第124页。

　　⑤UNESC0：World Education Report1998,p110。

　　⑥UNDP：Human Development Report1998，p15。

　　⑦UNESCO: World Education Report l993，p22。

　　⑧张力：《缩小知识差距：21世纪的教育》,载《教育
研究》1996年第8期。

　　⑨World Bank： Knowledge fOr Developtnent
（World Development Report l998／99）。

　　⑩原文见Peter Drucker: Post－Capitalist Socie
ty，引自李富强等编著《知识经济与知识产品》，社会科
学文献出版社，第205页。

　　(11)(24)江泽民在新西伯利亚科学城会见科技界人士
时的讲话，《人民日报》1998年11月25日。

　　(12)马克思：《资本论》第一卷（第一版序言），人
民出版社，第8页。

　　(13）冒荣：《经济起飞阶段的中国高等教育》，《教
育发展研究》1999年第2期。

　　(14)同注3。第79页，罗斯托增补的经济增长理论认为
，经济增长可分为传统社会阶段，起飞前聚集阶段，起飞
阶段，成熟阶段，高额大众消费阶段和追求生活质量阶段
。

　　(15)卢福财主编：《人力资源经济学》，经济管理出
版社，第14－19页。

　　(16)江泽民：《现代科学技术基础知识》（序言），
引自何翔皓等著《第一动力－－当代中国的科技战略问题
》，今日中国出版社，第202页。

　　(17)《马克思恩格斯全集》第46卷下册，人民出版社
，第211页。

　　(18)《邓小平文选》第二卷，人民出版社，第40页。

　　(19)(20)《邓小平文选》第三卷，人民出版社，第12
0页、第35页。

　　(21)(22)江泽民：《高举邓小平理论伟大旗帜，把建
设有中国特色社会主义事业全面推向21世纪－－在中国共
产党第十五次全国代表大会上的报告（1997年9月12日）》
，《人民日报》1997年9月22日。

　　(23)江泽民同志在庆祝北京大学建校一百周年大会上
的讲话（1998年5月4日）。教育部编《科教兴国动员令》
，北京大学出版社，第4页。

　　(25)江泽民同志在全国教育工作会议上的讲话（1994
年6月14日），国家教委编《新的里程碑》，教育科学出版
社，第12页。