农村社会保障制度亟待破解四大难题

    “按照城乡统筹发展的要求，逐步加大公共财政对农村社会保障制度建设的投入，探索建立与农村经济发展水平相适应、与其他保障措施相配套的农村社会养老保险制度、农村低保制度及完善“五保户供养、特困户生活救助、灾民补助体系”。这是中央关于新农村建设中对农村社会保障提出的政策要求。如何按照中央的要求，加快农村社会保障制度建设的步伐，应在破解以下四个方面的难题上下功夫：农村社会养老保险制度期待重新启动始于1986年制定的“七五计划”中关于建立农村社会养老保险制度的要求，开展的农村社会养老保险工作，经过20年的不断努力，农村养老保险取得了很大成绩。到2005年底，全国已有31个省（区、市）的1870个县开展了农村社会养老保险工作，5500多万名农民参加了农村社会养老保险，占应参保人数的11%，基金累计达300多亿元，有250多万农民领取了养老金。但由于农村社会养老保险制度在要不要建立、有没有条件建立、怎样建立这个问题上，长期以来，在认识方面还没有做到完全统一，导致此项制度近年来一直处于停滞状态。
    随着我国经济快速发展，加之近年来对农村社会养老保险体系工作已经摸索出的经验，以及在全国各地建立起来的队伍，特别是当前“三农”问题受到了党和政府的高度重视，制定了缩小城乡差别、工业反哺农业、城市支持农村的战略，为农村社会养老保险制度的建设工作营造了一个良好的环境。农村养老保险制度的启动工作时机已经成熟。应该按照城乡社会保障制度建设、完善社会保障体系、全面建设小康社会的要求，从农村生产力实际出发，采取由经济发达地区向经济欠发达地区逐步推进、由富裕群体向广大农民逐步推进的策略，率先将有条件的群体和有条件的地区纳入社会养老保险体系。
    农村低保制度期待与城市接轨始于1993年上海首创“城市居民最低生活保障线制度”的扶困政策措施，至今已有13年的历史了。从2003年起，全国城市低保支出就稳定在150亿元以上，低保对象稳定在2200万人上下。毫无疑问，这些年作为一项普遍、有效的社会政策，城市最低生活保障制度经过不断改进、完善和规范建设，在解决城市部分群众的生活困难、保证社会稳定方面，发挥了积极的作用。
    在城市居民最低生活保障体系日益完善的今天，而另一个庞大的社会困难群体——农村特困户也期盼享有城市居民低保制度。据统计，目前我国有2610万农村人口年人均收入不足668元，4977万农村人口年人均收入不足924元，他们处于绝对贫困线与相对贫困线水平。近年来，国家对农村特困群体的救助主要是采取春荒冬令季节性救助，各地也根据实际，开展了农村特困群体解定期定量补助及临时困难补助等办法，使得部分农村特困群体生活有了一定的保障。但由于补助面不宽，补助金额有限，对特别困难的农村家庭只能是杯水车薪。让农民与城市居民一样实行低保制度既是农民的迫切要求，也是新农村建设的当务之急。这项制度在一些经济发展较快的省份已开始进行试点。从各地开展的试点情况看，这项制度从政策层面、技术操作及资金保障等都已成熟，应该全面推开。中国社会科学院社会学研究所景天魁研究员认为，农村低保制度的标准不一定非要和城市持平，因为农民有自己的土地，可以从中得到部分补助，各地农村也可有差别，就平均而言，按照实行补助每个贫困人口一年能达到100—200元或再高些就可以起到较好的救助作用。这样，按照2700万农村贫困人口的计算，每年国家投入最多50多亿元就能解决农村贫困人口的基本生活问题。
    失地农民的保障措施期待规范完善近年来，我国的城市化水平已达到41%。无论是城市的高楼大厦，还是几十万公里的公路建设，都是由农民提供的上亿亩农田或土地换来的。但在农民献给城市的上亿亩土地过程中，普遍的现象是：“务农无地，就业无岗，社保无份”。据统计，现有失地农民人数已接近5000万人。这些失地农民仅靠低价的征地补偿维持，已无法保障他们的长远生计。
    土地是农民的命根子，是农民生活最基本的保障，是农村稳定的基础。对纯农户来说，失去土地便意味着生活保障的丧失。妥善解决征地工作中出现的各种补偿不均的问题，提高补偿安置标准，确保足额兑现，明确土地补偿费的分配管理，应由国家统一制定同一区域内的征地综合补偿安置标准。与此同时，还应建立监督机制，实行政务公开和财务公开，加强对征地费使用情况的监督，及时将补偿资金标准额度和每年农民资金到位等情况公示，严禁挪作他用。应确保征地后农民的生活水平不降低。引导就业，进行就业培训，扶持创业，给失地农民以城市居民待遇。建议政府从土地出让金中划出一定比例的资金用于对失地农民进行就业培训。华中师范大学教育学院教授周洪宇建议，尽快起草《失地农民社会保障法》，内容包括：完善征地制度，保证失地农民享有充分的知情权，实现征地过程公开、公平、公正；解决征地后失地农民的基本生活问题。
    新型农村合作医疗政策期待健康运行9亿农民的“看病难”、“因病致贫”问题，随着2003年在全国开展的新型农村合作医疗制度的试点工作，让农民看到了希望。这项由农民自愿缴纳、集体扶持、政府资助的民办公助的合作医疗制度，按照有关部门的安排，2006年，全国试点县（市、区）数量将达到全国县（市、区）总数的40%左右；2007年扩大到60%左右；2008年在全国基本推行；2010年实现新型农村合作医疗制度基本覆盖农村居民的目标。
    但是这一千秋德政在运作过程中，个别地区也出现了一些违反中央关于新型农村合作医疗相关政策和试点指导原则的做法。有的地方政府没有充分认识到开展试点工作的目的和意义，盲目定指标，赶进度，虚报工作成绩；一些地区不注意深入细致地宣传发动群众，不注意动员农民自愿参加，而是用贷款、包干、摊派、垫付等简单手段代替农民选择，强迫农民参加，并虚报参合人数和筹资金额，套取上级财政的补助资金。诸如此类不和谐的现象，挫伤了农民对新型农村合作医疗的积极性。为使这一惠农工程健康运行，以下几个原则必须坚持：必须坚持贯彻自愿、互助、公开、服务的原则，坚持农民以家庭为单位自愿参加，不搞强迫命令；坚持合作医疗制度的互助共济性质，动员农民共同抵御疾病风险；坚持公开、公正、公平，规范操作，加强监管；坚持便民利民，真正让农民受益。要建立健全既方便农民又便于监管的合作医疗审核和报销办法，实行基金使用管理的县、乡、村公示制度，把合作医疗报销情况作为村务公开的重要内容，探索农民参与监督和民主管理的长效机制，保证农民的知情权和监督权。