农民工社会保障体系的建立，需要构建共赢共享的制度环境；需要构建多方参与的分层社会保障体系；注重人力资本投资，形成发展型农民工社会保障政策；合理配置资源供给的力量，形成农民工服务与管理的科学流程。在政府的主导下，要建构有效的农民工社会保障体系，需要在政府、企业、农民工三方之间能够达成有效、持续、协调的合作关系结构，这种三方合作关系的形成构成了农民工社会保障体系有效建构的基础。

　　■毛光烈 宁波市市长

　　农民工社会保障是一个涉及政府、企业与农民工三方行动主体的复杂“工程”。在政府的主导下，建构有效的农民工社会保障体系，需要在三方之间能够达成有效、持续、协调的合作关系结构，这种三方合作关系的形成，构成了农民工社会保障体系有效建构的基础。而其中，作为关键行动主体的政府，如何策略性动员起企业与农民工等行动主体的合作意愿，又具有决定性的意义。

　　构建共赢共享的制度环境

　　就农民工的社会保障而言，政府、企业、农民工之间应该形成一种共建共享的理念，共同推动社会保障体系的建设。

　　政府、企业、农民工等主体首先应该实现在规则认知上的相互协调。也就是说，在农民工的社会保障上，政府、企业与农民工之间，存在着的并不一定就是绝对的利益冲突，从长远看，更有可能形成一种共赢局面。

　　就客观合作能力而言，不同行动主体应该具有最基本的合作素质，如知识素质、话语表达，以及有效行动手段等方面的条件。只有行动主体自身的素质提高了，才有可能通过恰当的话语向其他主体传递自己的观点、想法与利益认知。同时，行动主体还必须具备一定的行动手段、工具，如多样化的资源组织方式等。对农民工社会保障而言，在政府、企业与农民工的互动中，他们各自素质、各自社会化程度的提高非常重要。只有实现良好的社会化，具备较好的素质，三方才有可能在共享的认知层次上进行沟通交流，乃至合作。

　　在共建共享的合作观念下进行农民工社会保障体系与制度的建构，对于政府而言，还应该在保障制度的目标取向上进行良好的扶择。在提供救助型社会保障的同时，应该着重提升农民工群体的自我保障能力，即通过提供一系列的知识与技能培训，提高农民工对产业的适应能力，提升他们的职业技能水平，使他们获得可提供自我保障的长期能力。

　　多方参与的分层社会保障体系

　　所谓“分层”，是指根据农民工所从事的职业特点、收入状况、流动程度及定居城镇的意愿等标准，分层推进农民工的社会保障，并逐步向城乡一元化目标过渡。

　　按照“分层”保障的思路，作为主导农民工社会保障制度建构的行动主体——政府部门，在具体的制度建构过程中，就应该注意到农民工内部的分层特点以及由此产生的保障需求层次差别。

　　首先，政府所推动的农民工社会保障体系建设，应能够满足农民工群体在最基础领域的保障需求，如他们在基本养老、工伤、大病医疗、失业、生育等方面的保险需求。这些基础性的保障供给为农民工在城市工作、生活提供的是最起码的社会安全保障，只能满足农民工群体应付最基本的生活风险。应该说，这种基础性的社会保障还只是一种保障水平相对较低的保障制度，它应该能够覆盖绝大多数的农民工群体。

　　其次，对于处在较高分层地位的农民工群体而言，除了政府提供的基础性社会保障外，他们可能还需要更高层次的保障项目。政府可以鼓励他们通过更加多样化的渠道，如购买商业保险等方式来获取保障。政府也应通过相关的制度安排，推动相关领域保障市场的形成与发展。

　　形成发展型农民工社会保障政策

　　作为我国经济建设主力军之一的农民工，其个人技能和素质的高低不仅影响到自身的生存与发展，还直接关系到产业结构的升级换代、社会大局的安定和现代化建设的推进。因此，必须注重人力资本投资，劳动与社会保障、教育、科技、建设、财政等部门要按照各自职能，切实做好农民工培训工作。

　　在培训方法上，一定要根据农民工不同的年龄及文化程度、接受能力、岗位性质等，采用不同的培训模式和方法，提高培训的效率。在培训中，尽可能做到理论联系实际，鼓励从做中学、从经验中学，从而达到提高知识、技能的目的。其中，菜单式培训和订单式培训是开展农民工培训行之有效的培训方式。

　　菜单式培训可提供多种培训项目，由参加培训的农民工自由选择。菜单式培训体现了“短平快”的特点，突破了传统的培训模式，更注重培训内容的针对性和实用性。

　　订单式培训则是由用工单位提出项目并且必须按用工单位的要求进行实施的一种培训方式。也就是培训机构主动与用工单位联系，科学设置培训专业，抓住市场需求，先拿订单，后搞培训，做到市场需要什么样的劳动力，就对农民工进行什么样的培训。

　　提升式培训是由政府根据发展规划，提出一定时期高中级技能和初级经营管理人员的需求名录和用人的导向计划，提供相应的培训政策和经费资助，并提供相应的培训服务，由农民工个人和企业自愿选择。

　　形成农民工服务与管理的科学流程

　　对于国内大多数城市的外来人口服务与管理部门来说，未来一段时间内都将持续面对三项大的服务与管理任务。一是对留在城市中的农民工进行文化、技能的提升和公民素养培训。二是通过劳动力市场调控机制，对刚进入和即将进入城市的农民工职业选择进行引导。三是对工作并居住在城市的外来人口提供各种完善的社会保障、生活服务，同时规范他们的行为，使其具有安全、健康、积极而又守法的生活。

　　各级管理部门要完成好这些任务，首先必须考虑如何更为合理地配置行政资源的问题，以形成一套高效而又相互匹配的制度结构以及推进其有效运行的新机制。

　　首先，完善属地化的服务管理体制。

　　依托社区，实现“条块结合、以条为主”向“条块结合、以块为主”转变，完善“条线指导协调、社区综合服务管理”的人口综合服务管理体制，明确市级人口综合服务管理部门、市政府有关职能部门、市区县政府、乡镇街道各自职责，形成各司其职、相互配合的综合人口服务管理体系。充分发挥妇联、工会、共青团和有关社会团体在促进外来人口组织化和自我管理中的作用，并提供必要的资源保障。

　　其次，建立与人口源头互动、有序服务管理的体制。

　　对流动人口的服务管理在以现居住地为主的同时，与流出地人口服务管理对接联动，把服务管理前移，变被动为主动，突破封闭的行政区划服务管理的局限性，打破旧有的限于行政区划分割限制的那种静止而封闭的人口服务管理思路，形成开放的、互动的流动人口服务和管理体系。可由城市人口综合服务协调部门制定有关规划和政策法规，提出整体思路，展开综合协调；协作部门负责同外省市进行联络沟通和政策协调；劳动人事部门发挥就业服务管理主管部门的作用，负责制定外来劳动力需求规划；公安、卫生等部门负责制定和落实流动人口准入标准，做好防疫和打击犯罪的源头基础工作，从而逐步形成现居住地和原籍地政府各司其职、互动配合的服务管理格局。

　　第三、 完善社会各方积极参与服务管理制度。

　　针对流动人口，从用工单位、房屋租赁、就业中介三方入手，加强流动人口服务管理过程的规范性。在流动人口集中的地区，建立专门的社区服务管理组织。建立不同社区间的沟通会议制度，互相交流经验，互相沟通信息。此外，外来人口来源地的劳动部门，应做好劳务输出、劳务派遣和岗前培训工作。

　　第四，强化外来人口服务管理的组织协调工作，形成综合协调、综合管理、多线联动的组织格局。

　　建立功能健全的“外来人口服务与管理领导小组办公室”等组织，抽调精兵强将充实力量，赋予更大的职权，以增强其功能，形成外来人口服务与管理的有权威的能统筹的总体性组织结构体系。

　　第五，不断探索完善外来人口服务与管理的流程，提升整体制度绩效。

　　根据外来人口在城市工作的时间长短、不同表现、不同信用水平、不同技能水平以及对流入地经济社会的不同贡献，给予其不同的身份保证与相应的保障，各业务部门的服务与管理工作也应围绕不同阶段的工作内容有重点地展开。