以统筹城乡发展为重点推进新农村建设的建议

    中改院于2006年3月25—26日在海口举办了“中国新农村建设：乡村治理与乡镇政府改革国际研讨会”。160多位中外官员、专家学者、村民代表参加了此次研讨会。在我院已有研究成果的基础上，结合此次会议的观点提出本建议。 
    一、我国农村改革发展正处于历史新起点，充分估计统筹城乡发展对新农村建设的重大作用 
    1.我国已进入统筹城乡发展的新阶段。十六大以来，中央根据我国经济社会发展的客观要求，及时作出了“统筹城乡发展”的重要判断。所谓统筹城乡发展，就是要把农业和农村经济放到整个国民经济发展全局中统筹部署；就是要把农村社会事业放到全面建设小康社会进程中统筹安排，充分发挥城市对农村的带动作用，使城乡居民共享改革发展的成果；就是要打破以二元结构为基本特征的城乡分治格局，大力推进城乡一体化进程，最终建立起城市和农村互补互促、共同进步、平等和谐的经济社会发展新格局。 
    2.我国以统筹城乡发展带动新农村建设的时机已经基本成熟。第一，在未来相当一段时期，工业化仍将是国民经济增长的主要拉动力；第二，提高农民收入的主渠道仍然是农村向城市转移劳动力，以城带乡的发展将是新农村建设的大方向；第三，我国初步具备了通过国民收入再分配，以工业补贴农业、以城市补贴农村的基础条件。我国已经处于工农、城乡利益关系调整的临界点。2005年，我国GDP已经超过18万亿元，人均GDP达到1700美元，开始步入中下等收入国家的行列，全国财政收入突破3万亿元大关。由此，可以为新农村各项社会事业提供必要的资金支持。 
    3.统筹城乡发展的关键是打破城乡二元结构。在市场经济条件下统筹城乡发展，客观上要求城乡居民具有平等的社会权利，并在城乡之间采取统一的经济社会政策，包括劳动力在内的各种生产要素可以在城乡之间自由流动。但从我国的实际情况看，虽然农村劳动力可以进城打工，但仍难以改变农民的身份，难以享受到城市居民的各种福利待遇。在原来城乡行政主导的二元结构还远没有打破之前，城乡居民又必须面对同一个大市场，在不同的起跑线上进行竞争和安排各自的生活，即形成新的市场主导的二元结构。这两种二元结构的叠加进一步加剧了城乡差距和城乡割裂，阻碍了农村劳动力向城市转移，也阻碍了城市人才到农村创业。因此，“十一五”时期，既需要尽快地打破城乡二元的户籍制度，赋予农民同等的生存权和发展权，确保城乡居民竞争中的起点公平，还需要根据市场主导下二元结构的基本特征，加强再分配力度，缩小城乡居民的收入分配差距。 
    4.把为统筹城乡发展提供制度保障作为新时期农村综合改革的基本目标。全面取消农业税后，以推进乡镇机构、农村义务教育和县乡财政体制改革为重点的农村综合配套改革相当迫切。在改革新阶段，农村综合改革的实质在于调整农村生产关系和上层建筑不适应生产力发展的某些环节和方面，逐步消除影响城乡互通的政策障碍，逐步建立精干高效的农村行政管理体制和运行机制、覆盖城乡的公共财政制度，以及农民增收减负的长效机制，为统筹城乡发展提供有力的制度保障。未来几年，农村综合改革应当从农村最突出的矛盾出发，主要解决农民土地使用权的制度保障、建立农村公共服务体制和改善乡村公共治理。以此为起点，逐步形成城乡统一的经济社会制度安排。 
    二、把建立农村公共服务体制作为统筹城乡发展、推进新农村建设的重点 
    5.我国农村面临全面快速增长的公共需求与公共服务供给匮乏的突出矛盾，并成为制约农村经济社会发展的重要根源。当前，我国农村社会正由温饱型向发展型转变。在消费结构转型当中，随着农村潜在公共需求的逐步释放，农村居民日益成为公共需求的主体。但是由于农村公共服务制度的缺失，农民在义务教育、公共医疗、社会保障等多方面的公共需求远远得不到满足。我国农村人口占全国人口的70%，但是国家80%的公共卫生资源投放在城市；义务教育人口的60%在农村，却只有不到25%的资源用在农村。从短期来看，这使得农民“因病返贫”，因教育落后返贫的问题比较普遍。从长期看，公共服务供给的匮乏制约了农民素质的提高，不仅会影响农民未来收入的提高，还会形成许多经济社会问题。 
    6.充分估计提供农村公共服务在缩小城乡差距中的作用。目前，城乡之间的差距不仅表现在经济发展水平和居民收入上，更反映在政府提供的公共医疗、义务教育、最低生活保障等基本的公共产品上。有学者估计，公共服务因素在城乡实际收入差距中的比例大概在30%～40%左右。这个比例已接近拉美国家。不久前，联合国一项对智利的研究结果表明，在减少贫困的因素中，40%来源于社会政策。面对这种名义与实际的城乡差距，应当充分估计并高度重视农村公共服务对缓解和缩小城乡差距的重要作用。由此看来，缩小城乡差距，不是缩小城乡经济总量的差距，重要的是逐步缩小城乡居民享有的公共服务和生活水平的过大差距，逐步实现公共服务的均等化。 
    7.关注民生，最直接、最现实的在于为农民提供基本而有保障的公共产品。在统筹城乡发展的大背景下，应当看到，农村基本公共产品直接关系到农民的生存权和发展权，关系到农村社会的长治久安。因此，“十一五”时期要在为农村提供基础设施的同时，把财政支农的重点放在为农民提供基本公共服务上。今后，要做到新增教育、卫生、文化等事业经费主要用于农村；国家基本建设资金增量主要用于农村；政府征用土地出让收益主要用于农村。这样可以有效缓解不断扩大的城乡差距，并由此探索市场经济条件下城乡协调发展的新途径。 
    8.“十一五”时期，应当努力在建立城乡统一的公共服务体制上有所突破。从现实来看，城乡公共服务的严重失衡、农村公共服务制度的严重缺失，已成为阻碍城乡统筹发展的突出问题，并成为城乡分治的焦点所在。作为城乡二元制度的一个直接后果，农民工没有被纳入城市政府公共服务的范围，他们在社会保障、劳动就业、义务教育、公共卫生等方面的基本需求被城市漠视。“十一五”期间，应当努力在建立城乡统一的公共服务制度方面实现突破：（1）建立城乡统一的义务教育体制；（2）加快建立新型农村合作医疗制度；（3）在全国范围内初步建立农村最低生活保障制度；（4）探索建立符合农村特点的养老保障制度。 
    9.建立中央、地方的公共服务分工体制。我国自1993年实行分税制以来，中央与地方的经济关系基本没有变动。财权的上移和事权的下移、各级政府在公共服务方面的分工不明确、不合理是农村公共服务供给匮乏的重要原因。“十一五”时期，要从建立公共服务体制的需求出发，重新界定中央与地方的职权范围。同时，启动和规范中央政府对地方政府和对政府部门的公共服务问责制。根据我国实际情况，要把农村各种纯公共产品，如义务教育、社会保障等由县乡两级政府提供为主转为中央和省级政府提供为主，地市级政府适当配套。地方和社区性的准公共产品，可以采取多方融资的方式解决。 
    10.按照建立农村公共服务体制的要求，推进行政体制改革和事业机构改革。建立农村公共服务体制需要城乡各级行政体制的调整：一是以扩大公共服务职能为重点推进行政体制改革。“十一五”时期全国大部分地方实行“省管县”的条件将成熟，在全国范围内应当逐步减少行政层级；二是乡镇政府改革要与建设农村公共服务体制结合起来，要以形成有利于农村公共服务和社会事业发展的体制、机制为重点，加快进行乡镇政府机构改革；三是以扩大公共财政覆盖农村范围为重点，加快县乡财政体制改革；四是将乡镇事业机构纳入公共服务体制统筹规划和改革。按照公共服务体系建设的要求，统筹考虑和设计乡镇事业机构改革方案。 
    11.逐步建立“政府主导、社会参与、运行透明、监管有力”的现代农村公共服务供给体制。一是要建立农村公共产品供给决策机制，实现决策程序由“自上而下”向“自下而上”转变。使农村公共产品供给能够反映农民的意愿，对农民负责；二是建立以政府为主导的公共产品资金筹措机制。政府是农村基本公共产品供给的主体，要确保财政主要运用于农村公共产品的支出上。要以公共财政为平台，采取多种优惠政策，吸引企业和民间组织多种形式筹资；三是实现公共产品供给透明化，加强群众监督，避免暗箱操作和权力寻租。 
    三、从解决统筹城乡发展过程中的现实矛盾出发，构建现代乡村公共治理结构 
    12.我国乡村公共治理面临新形势。随着我国市场化改革的深化，广大农民广泛地参与各类市场经营活动，农户已经成为独立的微观经济主体。在这个大背景下，利益多元化已经成为我国农村社会关系变化的基本