浅析“空心村”的成因及整治——以湖北省宜城市为例

    位于汉江中游的宜城市，是湖北省首批小康市之一，辖10个镇、办事处，市域面积2115平方公里，182个行政村，人口55万，农村人口比重55%%。近年来，宜城农村经济快速发展，农民收入大幅增加，建房再次成为农民投资的热点。但是，由于一些农民用地法制观念淡薄，乱圈宅基地现象时有发生，加上村庄规划滞后，致使一些村民建房无序，多达231个自然村存在“空心”问题，占自然村落总数的20%以上，闲置土地高达4037亩，严重阻碍了农村的可持续建设。  
    1、形成原因  
    认知有误促使农民自由支配宅基地。在现行体制下，农村土地的集体所有制性质，使农村土地事实上具有无偿、无限期、无流动使用的特征，不少农民在对农村宅基地所有权认知上普遍存在着私有的观念，觉得“土地是我的，怎么建我说了算”。无论庭园菜地、自留地，还是承包田，想在哪儿建就在哪儿建；门楼、庭院、居室、屋面等没有标高控制依据，想盖多高就盖多高，爱怎么盖就怎么盖。用群众的话说，打地基不管高低，开门窗不论东西。农民建新房不拆旧房的比例高达40%，一边是土地闲置，一边是不少地方出现“无处建房”的现象。  
    公用设施缺乏促成农民外迁。由于不少道路没有硬化，很多岗地村庄道路“晴天一把刀，雨天一团糟”，平原村庄则是“晴天走路满身灰，雨天走路半身泥”。由于大部分村庄没有地下排水设施，雨水全靠地表自然排水，使得村内老房无法排涝，生活十分不便，只好搬到村外住。加上原有的农居大多破旧不堪，许多已超过了使用年限，结构上存在着安全隐患，有的已成了危房，而且旧房大多院落较小，比较拥挤，无法容下现代生活用具和生产工具，在原址翻建没有太大价值，重新整合又缺乏统一的组织领导。“挪窝”不“腾笼”造成农民多占地。由于经济发展、城镇化进程加快，许多农户居住转移，在城镇购建房或在外谋生，把原籍老房视作祖基，宁烂勿卖。而对因农民外迁后空出的房屋、宅基地，又无人继承或回收，造成了农民多占地。流水镇一个自然村5年前有381人，随着农民外出打工或移居市区、小城镇，如今实际只居住着78人。农民“挪窝”不“腾笼”，该村成了人去村空、名副其实的“空心村”。这种现象具有普遍性。  
    规划管理滞后造成农民盲目建设。应当说，在中央关于建设社会主义新农村决定出台之前相当长的时期里，有的同志，甚至是一些领导同志对农村建设的认识是不到位的，因而，抓村庄建设管理工作的思路不够明确，措施也不够有力。宜城市的村庄建设规划编制虽然在全省起步较早，但由于受规划编制人员素质的限制，部分村庄建设规划编制的科学性、可行性方面存在不少问题。由于村镇建设实行的是以镇为主、市为辅的管理体制，市级政府侧重于抓城市建设，乡镇侧重于抓集镇建设，村庄建设实际上只有靠村民委员会来管。而绝大部分行政村，既无钱，又无技术人员，无力管理。有的农民说村庄建设是“市里无力管，镇里无法管，村里无人管”。  
    相关法规设计不够完善。现行法规对农民住宅占地只以户均为限，而不以人均为限，给农民多占地提供了较大空间；对农村宅基地的合理流转，缺少制度规定和政策指导；对农村宅基地的闲置、抛荒也无相关法律条文来限制；对于不支持、配合建设用地整理的农户也没有相应的处理、惩罚措施；对处罚多占、超占、乱占土地，如何制定有偿使用标准等尚缺乏可操作的法律依据。加之缺乏有效的市场调节机制，助长了多占地、占好地、早占地、超标建房行为。  
    2、主要危害  
    违反国家法律。虽然土地管理法中明确规定农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有，每一户农民都可以得到一块宅基地，但在实际生活中不少农民把宅基地作为一种私有财产来支配，甚至“喜新厌旧”，任意蚕食耕地建房。而那些已经放弃农民身份的人也没有把宅基地还给集体，而是成了私人领地。“空心村”的存在从根本上说就是多侵占集体的公共财产，只有拆除“空心村”，严格落实“一户一宅”的政策，才能体现村民权益的公平。  
    浪费土地资源。大量农宅闲置，不能居住，重新划宅基地又要占用土地，造成土地资源的极大浪费。农村建新房越来越多，而且越造越大，加上附属房、围墙，新占土地越来越多，而土地资源是有限的。通过“空心村”的整治，可以将这一部分土地腾出来，重新安排为发展用地、基础设施建设用地、绿化用地，甚至复垦为耕地，从而减少新占用耕地，有效地节省土地资源。  
    影响经济发展。农宅在农民资产中占有相当的比重，是农民的较大的一项支出，农民盖一栋房，要花费几年甚至十几年的积蓄，这些资产长期闲置，得不到利用，而新建农宅又要耗掉多年的积蓄。根据调查，由于相互攀比，近一二十年中，已有不少的农户已进行了三四轮新房翻新，基本没有什么财力去扩大再生产。引导农民转变消费观念，帮助农民选择、寻找新的投资方向，将投向房屋建设的资金向生产资料转变十分必要。  
    恶化生活环境。“空心村”现象破坏了农村的景观布局，还使道路网络、给排水系统等基础设施难以按规划实施。“空心村”老房无人居住，空弃猪舍、围墙等无人清理，不仅存有安全隐患，危害人身和财产安全，而且也是卫生防疫的死角，成为老鼠、苍蝇、蚊虫的滋生地，极易造成疾病传播。  
    3、整治对策  
    规划先行。应本着偏远自然村向中心村集聚、农村向集镇归并、集镇向小城镇发展的指导思想，统筹安排城乡建设用地，对原村庄和集镇建设规划认真进行修编，引导零星村庄向中心村和城镇集中。修编的规划中应统筹考虑村庄道路、供水、排水、电力、通讯等基础设施配套和教育、卫生、企业等用地功能；同时，有关部门应该为农户提供有特色的、结构合理、功能完善的农宅图样，设计建造美观且较长期不会落后、能省钱的现代化农宅。  
    分类施治。根据各地的自然、经济和社会状况，因村而异，通过调整和执行村庄规划，完善村内基础设施，收回超占土地，使村庄用地趋于合理，实现村庄用地节约和集约。结合宜城实际，可以分三个层次试点先行，积累经验，逐步推广。第一层次：对经济较发达、建房农户较多的城镇近郊“空心村”，按照统一规划，以城镇为中心，有步骤地整体搬迁、连片发展，逐步形成规模，腾空的土地转为建设用地。第二层次：对离城镇较远、经济基础一般的丘陵岗地“空心村”，引导其向自然及经济社会条件相对优越的中心村庄归并。腾空的土地可复垦为耕地。第三个层次：对不具备归并条件、但可以填实的“空心村”，要加强闲置农宅的拆迁、回收、流转、整合，对拆迁的老宅基经重新规划后可作为新的预留宅基地，审批给农户。对于质量较好，不影响规划的可由村收回调剂安排利用，对于已撂荒的旧村址，要合理开发，宜耕则耕，宜养则养，充分利用。  
    严格执法。首先，必须规范宅基地占用标准，开展对宅基地占用情况的大清查，对多占宅基地者全部收回由集体管理，对户口已经迁移他乡的要收回宅基地。其次，按照合理布局、节约用地、保护耕地的原则，完善村庄建设规划，大力提倡相对集中建房，推广联建统建，严格控制建造单家独院式住宅。其三，严格宅基地审批管理，坚持按规划、按计划、按定额、按程序、按权限依法审批。加强农村宅基地权属管理，实行以证管地，对新批建农居按规定签订拆旧协议，以便按规划实施旧村改造；对无证用地、多占地、占好地的，可以采取行政、法律和经济手段，促使其尽快退出土地，对违反规划的乱批乱建行为坚决予以制止。最后，有必要尝试出台地方法规，对农民住宅占地设限，不以户均为限，而以人均为限；同时规定，凡是放弃旧宅而在耕地上新建住宅的，应与其他占地项目一样，缴纳耕地占用补偿费。