如何放大新农村建设财政投入效应

    新农村建设是全面实现辽宁老工业基地振兴的内在要求。新农村建设任务不是一个五年规划任务，而是长期战略任务。“十一五”时期新农村建设出现了新特点，这也对财政投入提出了新要求。怎样正确发挥财政投入和转移支付作用，成为新农村建设的重要课题。
    新农村建设面临的新形势
    辽宁省政府发展研究中心财政金融研究室主任于刚研究认为，虽然新农村建设的政策规定农民是建设主体，是新农村建设主要投入主体，但政府承担重要任务, 必须加大财政投入力度，更加积极地发挥再分配作用。加大财政投入是落实“工业反哺农业、城市支持农村”的内在要求。没有财政再分配作用的发挥，“工业反哺农业、城市支持农村”不可能自动实现。
    新农村建设要以经济实力为基础，要以发展经济为中心，但新农村建设不仅是经济建设，还包括政治、文化、社会和党的建设，还有生态良好的要求。既不能过分超越农村经济发展水平搞新农村其他方面建设，也不能等待农村经济发展到相当高的水平才去靠农村、农业和农民自己的力量进行新农村建设。
    新农村建设重点在乡村。县城是转移农民人口、增加农民收入的重要渠道。工业化、城镇化是减少农民、促进新农村建设的重要方面，但不能把工业化、城镇化替代新农村建设。新农村建设要有“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”在乡村的直接体现。
    于刚认为，新农村建设任务不是一个五年规划任务，而是长期战略任务。在“十一五”期间要处理好新农村建设与城市“二、三产业”发展的关系，与“五点一线”沿海经济带发展战略的关系。在财力分配上统筹城乡发展，安排好优先次序。
    政府财政投入的新方式
    新农村建设政府财政投入要符合社会主义市场经济体制要求，最主要的是探索和遵循政府在市场经济中的职能。于刚研究认为，政府财政职能主要体现在以下几个方面。
    间接投入。要巩固农业税减免成果，减轻农民负担。农民负担减轻后才可能增加储蓄、增加投资积极性。落实农产品补贴。研究增值税改革。农业负担的最终环节的增值税税赋仍很大，需要在税收政策上进一步减轻农民负担。控制农业生产资料价格。鼓励民营资本投入新农村建设，这主要靠政府税收政策和基础设施条件的引导。
    直接投入。其中有基础设施建设投入，包括道路桥梁水利等，恢复农村自然的山川秀美的风貌。公共产品供给的投入，包括教、科、文、卫和社会保障制度建设等方面。
    财政投入规模要扩大。于刚分析说：“十五”期间农业税免除体现大的间接投入；其他方面也有所增加，全省道路达到了乡乡通油路；粮食直接补贴增加了农民收入。“十一五”期间财政投入规模应在直接投入方面有明显扩大。主要应在基础设施、教育、卫生和社会保障方面增加投入，这是“扩大公共财政覆盖农村范围”和“工业反哺农业、城市支持农村”的要求。
    财政投入结构要更加突出直接投入和基础设施投入。有效扩大内需、改变城乡二元结构最有效的方式是直接投入于基础设施和教育、卫生、科技、文化等基础公共服务方面，这可以迅速改变农村面貌，改善农村生产生活条件，同时具有长远效益。
    财政投入管理机制要改革。于刚认为，改革或调整财政投入机制的要求，主要是加大财政投入需要建立新的管理机制。他说，过去，从总量看，我国财政对农村投入相对不够，这与发展阶段有关，但投入方式和效果也有改进的潜力。要使财政投入取得更加明显的效果，让农民有更切身的感受。
    要建立适合市场经济要求的投资管理机制。新农村建设中财政投入要发挥导向带动作用。要建立多元化投资主体。财政投入要适应政府、农民各层组织共同投资的需要。建立现代产权制度，保障投资者对投资成果享有合法的所有权、占有权、使用权、收益权和处置权，以调动各方面投资者的积极性，加快新农村建设。
    适应各级政府共同加大投入的需要。于刚研究认为，中央、省、市、县、乡，各级政府都加大对农村和农业的投入，需要建立适合市场经济要求的具有中国特色的财政转移支付管理机制。
    如何提高财政投入的效果
    搞好新农村建设，需要在项目决策、资金投入、运营管理以及产权制度等多个环节上进行探索和创新。
   “在新农村建设中，财政投入支持的方向应遵循市场经济规律，政府投入不应是包揽一切，而主要是从经济外部性考虑，投入到公益领域。”于刚认为，要明确政府投资和民间投资的区别。财政资金不能不到位，也不能越位。政府的投资在时间安排上要有长远考虑，既要积极又不能一哄而起。新农村建设是战略任务，其全部资金需要量相当大，要根据经济发展水平和农民组织化配合程度，有步骤的逐步加大政府财政的投入。在项目选择上，要注意次序、考虑优先性。“十一五”期间特别是当前的投入，应是解决农民最迫切、最能够发挥带动性的领域。
    项目资金管理决策是影响财政投入效果的重要环节。于刚认为应坚持“扩大公共财政覆盖农村范围”，拓展财政在农村投入的范围。他特别提示要注重资助与农民群众生产生活息息相关、农民直接获得收益的项目，如农村“六小”工程。项目选择和决策要实行科学民主程序，各地“三农”问题专家要参与研究项目，项目决策权交给当地人大或农村基层组织以及各个投资主体。应当严格项目申报、评估制度和实行项目奖惩制度。通过实施科学的管理方法和严格的管理制度，确保财政投入资金的使用效率。
    于刚指出，加大财政投入规模必须解决政府财力与支出责任不对称的矛盾，有效加大财政转移支付。增大财政有效投入要增大转移支付规模；提高转移支付效果。于刚解释说，目前我国政府间转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付、税收返还及原体制补助三种方式。2004年中央财政对地方财政的转移支付中，税收返还及原体制补助占41.2%，专项转移支付占32.9%，财力性转移支付占25%。中央对地方的转移支付多数是返还性的，经济发达地区收入高返还的多；其次是专项；再次是财力性转移支付，主要是中央出台政策中央补助，多用于中西部地区。
    辽宁省地处沿海，得到中央转移支付不够，老工业基地困难较多，自身城市经济相对不如其他沿海地区，近年来虽然对“三农”投入规模不断增加，但工业反哺农业、城市支持农村实力不强，需要中央加大转移支付，加快新农村建设。在总的转移支付分配上，于刚认为，中央应增加财力性转移支付，增加专项转移支付。对新农村建设方面应以专项转移支付方式为主，一般转移支付方式为辅。政府在新农村建设的支出规模上，每年增长幅度要不低于财政收入增长幅度；“三农”项目要详细列入政府预算中，预算作为年度立法由人大审查批准并监督落实。
    于刚建议在新农村建设中，要实行现代产权制度。多元化的投资可采取公司制组织形式。财政投入建立的项目，可以探索委托地方政府或农民自治的事业或企业组织管理运营。农业基础设施和公益产业应建立企业管理组织，也可探索政府投资及社会捐赠的项目由非政府非营利组织管理，实行社会资产的产权制度和组织形式。农村集体组织投入建设和维护资金的，应有农村集体经济组织的产权。对财政投入和集体投入的公益性项目，应由农民自治的经济组织和文化组织及社会组织进行民主管理。政府对涉及公众的价格、质量和服务标准等都应有一定的规制，防止私人垄断造成农民享有的实际公共服务水平降低，保障政府投入建设的项目发挥应有效果。