制度创新：新农村建设的首要课题

    在农村调查中，我们发现，尽管不少农村干部在如何建设社会主义新农村这个问题上还缺乏十分明确的思路，但他们普遍认为新农村建设不应该热衷于大拆大建，在目前农民收入相对较低，农民增收难度较大的情况下，发展生产、增加农民收入才是新农村建设的根本。
    我们对经济相对发达、地处苏中地区的靖江市农民收入结构进行了调查。2005年，靖江市GDP总量达132亿元，人均达2万元，在江苏省县（市）中分别处于前20位和前15位，在中国最发达的100个县（市）中列第65位，全市10个乡镇中有8个进入了泰州市“经济30强”。但是，即使是这一经济较发达的地方，农民人均年收入也只有5522元。而该市城镇职工人均年收入已达1.48万元，农民人均年收入仅为城镇职工人均年收入的37%，而且其增长幅度还比城镇职工收入增长幅度低3个百分点。
    数据还显示：来自第一产业的农民人均年收入1194元，比上年减少27元。其中，从粮食种植上农民人均收入349元，比上年减少78元，从经济作物上农民人均收入258元，比上年增加22元。从林牧渔业上农民人均收入587元，比上年增12元；来自第二产业的农民人均年收入1281元，比上年增加176元；来自第三产业的农民人均年收入1876元，比上年增加203元，其中建筑业增收45元，投资收益增收20元；来自劳务输出的农民人均年收入1058元，比上年增加191元；来自农民家庭财产性收入的人均113元，比上年增加20元；来自农业税免征农民人均比上年多收入26元。
    以上数据可看出，农民来自第一产业的收入，尤其是粮食种植方面，不但上升空间不大，甚至还在减少。在第二、三产业和其他渠道收入方面，靖江市有6.4万名农村劳动力在工厂就业，很多农户有了比重很大的工资性收入，这一点值得欣慰。但这个优势目前并不是每个县（市）都具备，很多地方并没有可以让农民就业的工业企业。因此，在现有的政策框架、组织形态和生产方式下，农民增收的确困难较大。困难越大，越说明有许多制度性因素需要我们去思考、去变革、去创新。促进农民增收，建设社会主义新农村，必须在以下方面进行制度创新。
    一、调整农村财税政策，让“反哺农村、回报农民”由虚变实
    乡镇政府是我国农村的基层政权组织，但乡镇却没有相应独立的一级财政。尽管乡镇财政也有点提留，比如靖江市新桥镇2005年完成税收3000万元，按照现有政策，必须今年再新增1000万元，他们才可分到100万元的提留。然而，一年要新增三分之一的税收，很不容易。能否在税收的增长部分中专门辟出一块，填补农村公共财政的空白，从而使农民能把自己的钱更多地装进自己的口袋？以龙头企业为例，我们觉得企业没有把加工增值部分更多地对农民进行“二次分配”，但企业也有另一番苦衷：比如屠宰企业直接向农民收购生猪不需缴税，而一旦和农民成为真正的“一体”时，企业对外开票则要缴税17%。对这样的涉农（包括直接从事农产品加工增值或大量使用农民进企业务工）企业，能否通过税收的杠杆，把一部分利润在政策、法规的框架下直接“分配”给农民？
    二、改革户籍管理制度，方便农民进城务工和就业
    建立城乡一体化的户籍管理制度，采用国际通行的按居住地登记户口的办法，以职业确定农民、工人和其他职业劳动者的身份，彻底拆除城乡藩篱。目前农民进城务工就业是一种自发的无序流动，农民进城要交流动人口暂住证费、就业管理费、城市增容费、治安费等等，使城市居民和农村农民形成了不同的利益主体。由于户籍关系，进城的农民孩子只能留在农村读书，带来若干社会问题。要使农民能够在城市就业，增加收入，就必须在户籍以及其他方面作出适当调整。
    三、健全社会保障和社会福利制度，减缓农民因病残灾而无法致富或返贫状况
    二元的社会结构必然带来二元的社会保障和福利制度。现在，农民因病、因残致贫返贫的比例很大，扬州市调查的结果是27.6%，如果农民有社会保障，至少能减轻他们一点负担。目前尽管有些经济条件较好的县（市）在推广合作医疗，社会保障面也在向农村扩大，但公共事业负担城乡有别的二元体制决定着我国农民只能自己出钱办福利，民办的公共事业不但使农民无法享有和城市居民同等的福利设施和公共便利条件，还使得本来就不高的收入又额外增加了一笔不小的支出。因此，在一个县级市的范围内，想在这方面有更大的动作也不太现实。
    四、变革农村社会管理模式，让农民拥有自己的代言人
    现在好多行业都有自己的行业协会，工人有工会，工商业有工商联，农民却缺乏自己的专职代言人。看上去谁都在帮农民说话，但真正遇到事情，农民却又找不到代言人，走投无路只能去爬楼顶、爬塔吊、爬高压电线杆子。虽然省、市、县三级党委都有农村工作办公室，但其职能仅仅是政策研究。农民是公认的弱势群体，尤其是进城务工的农民，还常常面对着种种歧视。越是弱势群体越需要拥有自己的话语权，越需要有一个专门的组织来帮他们说话，帮他们维权。
    总之，农民增收是个难题，农民把增收的希望寄托于新农村建设。离开农民收入，只做表面文章，不是社会主义新农村建设。解决农民增收的难题路径到底在哪里？在制度创新；新农村建设的主攻方向应该是什么？是制度创新。（作者：徐兴学，系江苏省委党校教授）