构建农地金融制度　促进传统农业转变

    农地金融的产生背景 
    我国经济已进入工业反哺农业、城市支持农村的新阶段，这是传统农业向现代农业转变的关键时期。改造传统农业的关键是人力和物资资本的投入，农业投资在农业发展的因果链中居于重要地位，农业与金融的依存度和相关性越来越大，因为发展现代农业需要大量长期资金的筹集、投入和使用，需要金融发挥更大的作用。国务院发展研究中心的农村金融调查结果显示，农信社贷款以短期贷款为主，短期贷款占当年贷款余额的比重都在60％左右；对农户与企业的调查也显示，大部分农户和企业贷款都是短期贷款，贷款期限在10月-12个月。涉农长期贷款的投放不足，使得农村的长期投资主要通过自有资金或亲友资金满足，限制和延迟了农村企业的投资，制约着规模农业、现代农业和特色农业的发展。最近银监会新出台了“调整放宽农村地区银行业金融机构准入意见”，放宽市场准入后，在农村将新生一批村镇银行、信用合作组织和贷款子公司，这有利于加强农村金融竞争，增加农村金融服务供给，但很难增加中长期涉农贷款，因为村镇银行等金融组织的资金规模较小，其发展壮大还需要一个过程，短期内不具备发放中长期贷款的实力。那么，应该如何改善涉农贷款的期限结构，为现代农业的发展提供长期资金投入呢？笔者建议应积极探索和发展农地金融制度。 
    农地金融作为农村金融的重要组成部分，是围绕农地的开发、生产、经营而展开的资金融通活动。建立土地金融制度，通过土地抵押融通资金，可以充分发挥土地的财产功能，将固定在土地上的呆滞资金转化为流动的开发经营资金。从经济角度看，土地的特点是：位置固定，不能移动，具有永久性；通过对土地的经营可不断获得收入，具备还本付息的能力；土地是稀缺的和不可再生的，社会经济越发达，土地的价值越高等。土地的特点决定了农地金融的主要特点是：债权可靠，比较安全；贷款期长，利率较低。将土地债券化后，就可将土地财产变成可分割和流动的财物，可扩大流通范围，广泛吸收社会资金。 

    农地金融的国际实践 
    农地金融在很多国家已长期存在。德国的农地金融制度建立于18世纪下半叶,成立之初就有效地抑制了高利贷的盘剥，引导资金流入农村，促进了德国农村经济的发展，现在以土地抵押信用合作社为主体的德国农地金融体系以贷款协助农民购买土地、开垦土地、兴建水利、道路、耕地平整和造林为宗旨，成为促进土地改革与农业发展的重要措施。德国的土地抵押信用合作制度（Landschaften）的运作机制是：凡农民或地主欲用他们的土地作抵押获得长期贷款时，可联合起来组成一种合作社，将他们各自所有的土地交给合作社作为抵押品，合作社就用联合的土地为保证发行土地债券，在资本市场上销售，换取资金，借给社员使用。 
    美国于1916年成立了联邦土地银行(FederalLandBanks，FLBS)，FLBS是由政府财政通过购买土地银行股票的形式扶持建立的，目的是利用农户拥有的土地融通资金，为农业生产和与农业生产有关的活动提供长期信贷资金和服务，这种制度推动了美国农业生产的大发展。印度于1920年成立了土地开发银行，其资金来源于中央银行和发行债券，以土地抵押的方式为农民提供长期贷款。菲律宾于1966年成立了土地银行，政府持有86%的股份，为农户提供中长期信贷。我国台湾于1946年成立土地银行时，适逢旧台币剧烈贬值，致使长期性贷款无法实行，就重点发放农业短期贷款和水利建设贷款，这两项贷款占当时农业贷款总额的90%以上，帮助农民摆脱了高利贷的盘剥。1953年-1966年，台湾土地银行的主要业务是接受政府的委托承办补贴地价和征收地价业务，为当局实行土地所有权改革服务。由此可见，各国建立农地金融制度的背景和直接目的不尽相同，但都发挥了为农业生产提供长期资金的作用，并配合了农村土地制度改革。各个国家和地区发展农地金融的经验有许多相似之处：发挥合作金融组织的作用，成立专门的土地金融机构，发行土地债券，政府给予多种支持等。 

    农地金融的可行性分析 
    世界银行的一份研究报告提出：当人均GDP小于500美元时，农民以分散的自给自足式经营土地为主，这种传统方式的生产目标比较简单，仍然只能是单纯循环经济。当人均GDP大于1000美元之后，农村土地的商业运作和市场价值才能体现出来，表现在土地拥有者有转移土地的强烈意愿，而土地经营者又有扩张规模的迫切需要，形成土地使用权进行流转的根本动力。我国人均GDP已接近2000美元，土地流转已成为农村经济和农业发展的现实要求。在我国，土地所有权归国家所有，但农民拥有土地的承包经营权（即使用权）。2005年3月1日起施行的《农村土地承包经营权流转管理办法》第七条规定：农村土地承包经营权流转收益归承包方所有,任何组织和个人不得侵占、截留、扣缴。农民的土地承保经营权本身就是一种物权，可以作抵押。当前我国社会稳定，经济蓬勃发展，人民币币值稳中有升，我国已初步具备了发展农地金融的条件。在全国轰轰烈烈开展的新农村建设中，加快了探索建立农村养老保险制度、新型农村合作医疗制度、农村社会救助的试点工作，农业保险的覆盖面也逐步扩大，从而使农地金融的探索成为可能。贵州湄潭、山东诸城和江苏溧阳等地的探索为我国农地金融制度的建立积累了经验。当然，土地金融制度的建立将对我国的农村金融的发展产生深远的影响，因为农地金融制度建立的过程也是农业生产的风险向金融体系、向全社会分散的过程，必须慎之又慎，不能一哄而上，必须在充分试点的基础上逐步推开，要在试点中探索农地金融的风险防范机制，形成一套切实可行的风险防范制度。 
    在我国，土地既承担着农业生产功能，又承担着部分农民社会保障的职能。为维护农村的稳定，建议先将荒地、滩地等新开发的非基本生活保障耕地纳入农地金融抵押，并逐步扩大抵押范围。考虑到农地金融制度的建立需要相对发达的农地交易市场，建议首先在经济发达地区进行试点，因为经济发达地区在农户全部收入中纯农业收入占的比重较小，农地的保障功能相对弱化，农村劳动力非农化程度较高，农地交易的规模较大，对农地金融市场的需求更为迫切。 
　　
    农地金融需要扶持 
    在农地金融试点中，需要政府在政策制定、资金筹措和机构设置等方面给予大力支持，比如：制定农地金融法律法规，为农地银行机构的运作创造良好的环境；出资扶持农地金融机构成立；由政府出面成立土地使用权评估机构，这个机构根据国家法律法规和地域特征、耕地肥力等与土地经营有关的多种因素，对需要流转的土地确定相应的土地基准价格、浮动价格和土地价值增长率，在建立土地评估机构的同时，制定有关农村土地流转的交易置换法则，规范流转行为，并为之提供有效的法律保障。在试点初期农地金融的业务量不会大，不需要成立专门的机构，可发挥农信社和农业发展银行等现有农村金融机构的中介作用。 
    在试点中应坚持以合作制为基础，因为我国地域辽阔，土地利用分散，对土地抵押品的考察测量、评级估价、收放贷款等相当复杂，费力费物费时，只有采取合作制，把农民联合起来成立基层的土地抵押组织，由合作组织完成土地抵押的大部分工作，才能降低土地金融的运营成本。要探索土地债券的有效实现形式，发挥债券方式使土地资本化的效能，各国经验表明土地债券是真正的土地金融建立的重要标志。逐步建立失地农民社会保障体系，加速土地经营权的流转。要在试点中加强与农地金融有关的立法，不断完善土地承包经营权，延长农地承包期，创新土地抵押权制度，使土地真正成为农民的“聚宝盆”。