至今,国外政府绩效评估发展最具代表性的评估方法主要有三种:“3E”评价法、标杆管理法和平衡记分卡法,他们分别代表了政府绩效评估的三个不同发展阶段:“3E”评价法是政府绩效评估在方法探索上的开端,标杆管理法预示着对政府绩效全面评估的开始,平衡记分卡法明确提出政府要以长远的眼光对社会的发展作出远景规划,思考其在社会发展中应承担的使命,指导政府绩效评估。因此对这三种方法的分析与比较有助于对国外政府绩效评估精髓的完整理解,以指导我国的政府绩效评估实践。
   
        1.“3E”评价法

        随着行政权力的不断膨胀,政府财政支出逐渐增加,政府面临日益加剧的财政危机。为了更好地控制政府财政支出,节约成本,在20世纪60年代,美国会计总署率先把对政府工作的审计重心从经济性审计转向经济性、效率性、效果性并重的审计,从单一指标扩展到多重指标,这就是政府施政绩效评估的雏形,俗称“3E”评价法。所谓“经济”是指投入成本的降低程度;“效率”指标反映所获得的工作成果与工作过程中的资源消耗之间的对比关系;“效益”指标通常用来描述政府所进行的工作或提供的服务在多大程度上达到了政府的目标,并满足了公众的需求。可以看出,效率只注重数量,而效益或称为效能更强调质量,强调结果的满意。因此,效益指标是最具综合性的一个评估指标。

        从三个指标的内涵可以看出,“3E”评价法更强调成本的节约,强调经济性,这是“3E”评价法的根本价值准则。这一方面是因为最初的绩效评估缺乏完善的行之有效的考评措施。另一方面更重要的原因在于该方法被应用于公共部门的目的和意图。在面临严重的财政危机的情况下,美国政府的措施不得不更强调经济上的实用性,强调对成本的控制。1972年,美国政府审计师用于绩效审计的工作量占到了其总工作量的86%,足见绩效审计在美国政府审计中的地位。为了保证审计的顺利进行,其审计部门是独立于政府行政部门的。美国政府所采取的一系列措施保证了“3E”评价法在一定程度上达到了实施目的,与此前相比政府的财政支出更加有度与合理。

        由于政府在社会中所追求的价值理念(如平等、公益、民主等)和“3E”评价法单纯强调经济性之间存在矛盾与冲突,“3E”评价法暴露出一系列的不足,需要补充和完善。因此后来又加入了“公平”指标,发展为“4E”。但是这些改进和完善都无法消除这一方法本质所内含的不足。一方面是因为“3E”评价法本身只强调经济性, 较为片面,缺乏统揽全局的能力;另一方面由于政府是国家这一政治共同体内部进行价值的权威性分配的非赢利性管理组织,其作用主要表现在为经济发展创造条件并提供服务,以增加社会福利。政府公共部门的非盈利性、目标的弹性和软目标性,使得政府投入尤其是产出难以量化。为了避免“3E审计”的片面性,美国的政府绩效评估体系由硬性指标和软性指标共同构成,硬性指标是由美国会计总署承担的对政府的绩效审计,软性指标是由社会大众对政府的评价,定期发布政府支持率,以增强政府执政地位的合法性和政策的权威性。

        2.标杆管理法

        “3E”评价法存在的内在矛盾促使政府绩效评估方法的进一步探索。同时随着新公共管理理论的发展,企业化政府、市场化政府呼声的高涨, 政府管理借鉴私营企业的做法越来越多,标杆管理法的应用就是其中之一。美国俄勒冈州是以标杆管理法的成功实施而著称的一个州级城市。20世纪80年代由州政府直接领导的俄勒冈进步委员会正式成立,全面的标杆管理法就由该组织集中推进。在20年的时间里该方法促进了政府绩效的明显好转,成功的核心就在于制定了一套科学、合理、全面的指标体系。该州在指标体系设计方面的成功经验可以归纳为以下几点:

        (1)与社会在未来时间内所希望达到的愿景以及政府所制定的长期战略保持绝对一致。

        (2)广泛征求社会各界人士的意见。俄勒冈州广泛征集了包括州政府、地方政府、立法机关、普通市民商业团体、权势集团、慈善机构、学术研究者等各方关于指标内容的不同意见,在此基础上进行筛选与提炼。
   
        (3)在以组织战略为导向的基础上,集中于社会亟待解决的问题。这样,指标体系大致分为两部分:一是与长远发展有关的战略型指标;二是与当前有关的应急型指标。

        OPB依据以上原则所设计的指标体系由三个层次组成:(1)描述指标体系的所属领域;(2)在层次一的基础上选取每一领域中若干具有代表性且具有较高测评价值的部分;(3)在每一部分确定最终具有针对性的测评指标。通过分解最终构成政府绩效评估的158个测评指标。

        与“3E”评价法相比,标杆管理法在指标体系构建上更加全面与完善。“3E”评价法的指标仅限于经济、效率和效益,比较片面和单一,在评估内容上侧重于对历史事件既定结果的审计,以对下一年度的财政拨款作出预测。这种评估方法相对于政府行为的复杂性来说过于笼统。而标杆管理的指标体系比较全面,除了经济层面的指标外,还包括政府提供的公共产品如教育质量的比较评估,政府在公益性活动中所作努力的指标等。指标体系的内容在一定程度上引导着政府努力的方向。因此,标杆管理可以使政府全面考虑自身在社会中应承担的责任,从而对社会的全面发展起到领导作用。另一方面标杆管理在评估方法上具有独特性,通过比较来实现评估。标杆管理法的第一步是确定标杆,作为政府奋斗的目标,在每一个实施阶段结束后都把结果与确定的标杆相比较,进行阶段性的总结评估,以对下一阶段的方法作出调整,直至最后达到标杆水平,确定更高的标杆。这里比较和评估完全融为一体,通过比较实现评估,以评估促进与更高水平的比较。而“3E”评价法仅仅集中于实施结果的审计,缺乏标杆的引导和激励作用。

        3.平衡记分卡法

        1992年,哈佛商学院教授罗伯特.卡普兰和大卫.诺顿开发出了一种新型的侧重于企业的绩效评估方法:平衡记分卡法。该方法从四个角度来管理组织的绩效: 顾客、财务、内部业务和内部创新与学习,并要求彼此之间保持适度的平衡。平衡记分卡在公共部门同样存在适用的可能性。从平衡记分卡本身的思想精髓及其具体内容来看,该方法在公共部门应用的关键有:1.公共部门(这里主要讨论政府部门)对自身战略、使命的准确分析和把握并对该战略在政府内部各部门的分解。2.公共部门对服务对象即“顾客”的正确认识。3.公共部门内部的不断学习、变革和创新氛围的形成,建立学习型政府。

        平衡记分卡在公共部门应用条件的满足,要求实施者在绩效测评时对指标体系进行恰当设计与构建,否则就只能是空中楼阁。因此,指标体系的构建成为该方法运用的关键。规范化的平衡记分指标体系分为三个层次:

        第一层次包括四个领域,即财务、顾客、内部业务和内部学习与创新。

        第二层次即上述每个领域所包含的内容。财务领域主要是组织怎样满足股东的需求,一般情况下主要指股东与合伙人。顾客领域就是政府所面临的服务对象,服务对象可能特定,也可能不特定。内部业务领域主要是政府在业务领域内所必须擅长的技能,这一特征可以借用“竞争优势”来表现,尤其是在公民有足够自主选择权的情况下,政府的竞争优势更为重要。内部学习和创新领域主要是政府人员的自我学习和提高的能力。

        第三层次即每一领域内的每一内容上的具体的、可量化的测评指标。

        因此,平衡记分卡的指标体系有一定的规范性,尤其在前两个层次上。

        平衡记分卡首次提出了政府短期目标与长期目标、组织战略与评估指标体系相结合的要求。在评估的四个纬度中,顾客和财务的角度注重组织的现状,而内部业务角度和创新与学习角度则关注组织的长远发展,因为这两个方面是组织发展的内在动力,只有这两个方面保证了,才能保证组织未来的顾客满意和财务优化。针对政府来讲,平衡记分卡体现在把政府对社会发展所承担的眼前责任与长远责任结合起来,政府不单单要学会花纳税人的钱实现财政收支的平衡,更重要的是要承担起引导社会良性发展的重任。因此平衡记分卡是一个既注重当前发展又关注长远战略的评估方法,这是评估方法上的一大突破。

                                                                                                     (摘自《软科学》2005年第5期)