财政惠农补贴管理亟待整合

　　农村税费改革后，国家对农民的各项补贴逐步增多且数额越来越多，这是民之幸事。据初步统计，仅就湖北省十堰市财政部门发放的惠农补贴多达10余项。如：粮食直补、农资综合补贴、水稻良种补贴、农机补贴、畜牧补贴、退耕还林三项补贴等。而这些补贴分散在财政部门的农业科、商贸科、经济建设科等科室管理，由各个科室自上而下、分门别类的发到农民手中。从近几年的执行情况来看，财政内部的多个处（科室）来完成一个受援主体——农民的补贴发放，其弊端是显而易见的。主要表现在：
　　多次发放，农民领取成本高　由于财政各项惠农补贴的性质不同，按资金性质又分散在财政不同的科室管理，各项补贴发放的依据，发放的要求各不相同，自然而然的就形成了“一补一发”，财政多头多次发放、农民多次领取的情况。这就带来了发放成本和领取成本不经济的问题。如果说农户领取补贴的数额远大于领取成本的话，农民还是欢迎的；而恰恰相反的是每种补贴对一家一户而言是微不足道的。特别是山区非粮食主产县，粮食直补一户仅几元钱，最少的不足一元。农民领取补贴得不偿失，不够路费钱，领取的积极性不高。
　　各自为阵，管理效益十分低下　财政惠农资金的管理从中央财政拨付到省县乡财政，经过各级财政的分配、拨付直到发放到农民手中。其程序无可厚非；但关键是这些补贴分散在财政内部各个科室，各自为阵，没有整体意识，没有形成“一股绳”，而是各吹各的号，各唱各的调，带来了财政管理效益的低下和发放成本的过高。如5月份粮食直补尚未发放完毕，6月开始发放农资综合补贴、8-9月又要发放水稻良种补贴等等，财政所常年就在无休止的宣传、发放各种补贴中。
　　多头检查，带来基层负担过重　财政惠农补贴由财政部门发放到农民手中，初听起来“一对一”的发放是没有问题的。但关键是这些补贴人为的细分为多个科室管理；多头管理必然带来多头检查，过多的检查除了降低检查的作用外，更为严重的是加重了基层的负担。财政所不堪重负，农民也很反感。
　　针对财政惠农补贴管理中存在的问题，笔者认为：财政惠农补贴在补贴的种类和财政内部管理职能的分工上有必要来一次重新整合，以达到便民、便管之效。
　　一是在政策要求上整合　政策制定要从实际出发根据不同的实际情况采取的不同的政策。从财政惠农补贴的政策来看，存在着分项制定、分项要求的特征。其制定的出发点无疑是好的。但是也存在着统分不合理，该统未统、该放未放等问题。如粮食补贴额度的计算依据应做到省或市州或按农业区域类型为单位统一，不能由县市自行选择，以避免一个地区政策执行之不一。有的县市以小麦种植面积为依据，有的以小麦、玉米、水稻三种农作物的种植面积为依据，人为的因素较大，容易造成比邻县市农民之间的攀比和抱怨。分项过细、要求各异必然加大基层工作的难度，在实践中难以实行，致使政策要求形同虚设。如在补贴发放的时间要求上，不能分项制定，应该统一发放。对一个地方而言，无论补贴的种类有多少，发放的次数不应超过两次，一般以夏秋两次为宜。
　　二是在补贴种类上整合　所谓补贴种类的整合，即简化合并惠农补贴的类别，使计算依据相同的补贴合并为一种补贴。如粮食直补、农资综合补贴其计算依据相同，对一家一户的农民来说，怎样计算，享受的补贴数额是一致的，农民没有因此而受损。与其分开不如合并，加之合并后其两种补贴都在商贸科管理，在现实中具有可行性；退耕还林的粮食补贴种苗补贴和现金补贴均以退耕面积为依据，也可合并为一种退耕还林综合补贴，由一个科室具体负责等等。通过对财政补贴的整合，可大大减少补贴的运行成本。
　　三是在管理单位上整合　财政惠农补贴资金都是从财政预算列支的，究竟应该归哪个部门管理，应以便于管理为依据，而不应以资金的性质来划分；更何况有些划分本身就缺乏足够的依据。如退耕还林有三种补贴，分别涉及财政部门的三个内设科室，即粮食补助归商贸处（科股）管理，后来粮补改为现金补助；种苗补助归经济建设处（科股）管理，现金补助归农业处（科股）管理。这种分类管理的初衷可能是退耕还林的粮食要商贸处（科股）组织，有利于管理；种苗属于林业生产中的固定资产，应属经济建设处（科股）；而退耕农民的管护费现金补助属生产过程的耗费归农业处（科股）管理。无论这种分类是否有其科学性，但补贴发放到农民手中是不分的，给基层带来得不便确是不可争议的。为此，建议退耕还林的三种补贴应从财政部做起，统一按受援对象统一归一个部门管理。否则，财政部不统一，到省也难以统一，县市更不用说，管理单位的整合就会成为一句空话。
　　四是在发放方式上整合　目前，十堰市惠农补贴发放方式在经历现金方式发放向“一折通”和现金方式并存两种方式转变。从两种方式的选择比例来看,“一折通”的比例逐年上升，由去年的40%上升到今的80%，反之现金比例逐年下降。从两种方式选择的区域分布来看，现金方式主要分布在山区人稀且金融机构不健全的村组。从两种发放形式的利弊来看，“一折通”方式利大于弊，有利于发放和检查，有利于杜绝截留和挪用。现金方式弊大于利，应逐步取消，全部实行“一折通”。
　　五是在发放检查上整合　财政惠农补贴的多次发放、多头检查的问题亟待整治，否则惠民可能成为扰民，好事办不好。针对这些问题，基层财政部门要在检查形式上予以规范，避免多头检查、多次检查的现象，尽可能实现一头对外检查，以减少基层财政部门和农民负担。从现在基层财政建设情况来看，各地各级财政部门设立了农村财政管理机构（有的称基层财政管理局，有的称乡镇财政管理局），专司农民补贴的监督和发放检查。这无疑是一件好事。但财政惠农补贴发放检查上的整合必须和上述其他整合联动，否则，难以达到“一个漏斗”检查的效果。
　　实现上述方面的整合，必须从上至下的推进，必须要有一个强有力的部门来综合协调，使财政内部的多个管理部门拧成一股绳，形成合力，进而树立财政部门的良好形象，赢得农民群众的欢迎和支持。