试点“扩权强县”改革近年来，农民收入增长幅度低于城市居民、县乡财政运行困难等问题，越来越成为制约国民经济协调发展的重要因素，为加快发展县域经济，许多省份纷纷推出了“扩权强县”的改革措施，试图以此破解基层政府与“三农”问题交织在一起的困境和开拓地方经济、社会发展的新局面。

　　浙江是我国坚持实施“省直管县”的省份，并在1992年和1997年两次出台对县级扩权政策。1992年的放权主要是针对全省13个经济强县（市）下放审批权；1997年浙江又进一步在萧山和余杭试行部分地级市的经济管理权限，扩权的力度有明显的提升。2002年浙江将313项审批权下放给绍兴县、温岭市、慈溪市等17个经济强县（市），把地区一级的经济管理权限直接下放给县（市、区），不仅在财政体制上实行“省管县”，而且在经济上也近似省直管县。

　　2005年，河北省选择辛集市（县级市）等22个县（市）进行“扩权强县”试点，试点扩权县（市）被赋予与设区的地级市相同的经济和社会管理权限。河北省“扩权强县”改革的核心内容同样是财政“省管县”直接结算，这也是改革中最重要的一步。从2005年1月1日起，设区的地级市不再分享原所辖的扩权试点县（市）收入，扩权县（市）收入除按现行财政体制上缴中央、省部分外，其余全部缴入本级金库；扩权试点县（市）财政体制直接对省结算。

　　当初实行“市管县”管理体制改革试点的江苏省，也在尝试“扩权强县”改革，试点的主要内容，一是下放经济社会管理权限，减少行政审批层级，提高行政效率，降低行政成本，明确要求凡符合国家法律法规的，能下放的都尝试下放，逐步实现项目直报、信息直达；二是加大对县域经济发展的扶持力度，制定财政、税收等鼓励县域经济发展的财政措施，逐步解决县乡财政困难，改变县乡财政状况，增强县域经济发展能力；三是推进县域综合配套改革工作，进一步转变政府职能和经济运行方式，改变城乡二元结构与社会管理结构，探索出新的经济增长方式和城市发展模式。

　　此外，“扩权强县”在河南、安徽、广东等省都有试点。湖北省已于2004年同时推行“省管县”和“乡财县管”的改革。尽管各地的改革措施不一，改革的力度也不一样，但是改革的思路是一致的，都是给予县一级政府以更大的发展自主权，把一些行政审批权力（主要是地级市的权力）直接下放给县一级政府，许多地区将政府间关系中的财政管理的扁平化作为改革重点，以减少中间环节，降低行政成本和提高行政管理的时效性，缓解县乡困难，促进县域经济更快更好地发展。

　　改革面临的矛盾和问题从改革的执行效果来看，受到“扩权强县”政策倾斜支持的试点县（市），经济发展明显加快，得到上下各方的肯定。当然，试点过程中也表现出一些矛盾和值得进一步研讨的问题。

　　其一，扩权试点县的选择上侧重于较发达县。在很多省份的“扩权强县”改革中对试点县的选择大多是依据当地经济发展水平，从高到低按照顺序排列选取，如浙江1992年对13个强县的放权，1997年对萧山、余杭赋予部分地级市的经济管理权限；河北在2005年选择22个试点县（市、区）把握的四个标准是：县（市）综合经济实力，城市合理布局，发展潜力，城区统筹兼顾，在22个试点县中有16个县（市）经济发展水平比较高，只有6个县（市）经济基础相对薄弱，其中国家级贫困县只有3个。较多选择经济强县作为扩权的试点，有其合理性，可以促进经济基础好的县（市）在发展中率先登上一个更高的台阶，但是不利于探索相对落后地区县域经济的模式创新，而在全面建设小康社会的新阶段，欠发达县域发展更需成为重点。

　　其二，扩权县与上级（地级）市的关系仍需进一步协调。扩权县与上级（地级）市的权力重构面临三个方面的矛盾。第一，由于下放的权力大多来源于省辖的地级市，许多地方必然出现既得利益的抵触。一些地级市为了保留部门利益，不愿放弃权力，在养路费、车辆附加、交通规费等的征收中，一些地方出现市与扩权县争收的现象。第二，一些地方在地级市权力下放后，义务也一股脑甩出，如县级申报的许多项目的筹资需要在中央财政投入的基础上由省和地级市配套资金，而在扩权改革后一些地级市不愿意再承担配套责任。第三，一些垂直管理部门扩权前是“一个婆家”，扩权后变成“两个婆家”，工作程序重叠，难度加大。

　　其三，缺乏有效的约束机制，存在“由放而乱”的可能性。“扩权强县”虽然解决了激励机制问题，却在一些地方没有对约束问题给予足够的重视，地方政府的行为容易短期化和发生扭曲。在这种情况下进行公共行政层面上的权力再分配，有可能出现“一放就乱”、“前放后收”的振荡。

　　把握政策取向我们认为，“扩权强县”改革总体上是适应我国经济社会发展新阶段的现实要求的，并可以成为实质性“省直管县”的前置环节，在其进一步的推进中应从以下三个方面把握好政策取向。

　　第一，通过财政体制的“扁平化”渐进带动行政体制的“扁平化”。财政管理体制的扁平化主要体现在以推行省直接管县为核心的省以下财政管理体制减少层级的创新。在现行行政管理体制大体不变的情况下，省以下启动和推动“省直管县”和“乡财县管”的改革试点，有利于较平稳地逐步形成和完善中央、省、市县三级财政体制，使“分税制”在省以下具备落实条件。通过财政体制的“扁平化”有望渐进带动行政体制的“扁平化”，形成分税分级在省以下的实质性贯彻。政府管理体系随着财政体制的“扁平化”，可以有效实现政府机构的精简，降低行政运行成本，促使政府职能合理定位，并提升整个社会经济生活的统筹协调水平。

　　第二，改革应从“强县”扩权向“弱县”扩权推进。现阶段“扩权强县”，已不宜简单地集中在“强县”上面。欠发达的“弱县”如何扩权走强，更需成为关注的重点。分权化改革的政策内涵是通过制度创新，使“三农”问题突出的区域摆脱困局，提升整个县域经济的活力。今后在试点县的选取上应更多考虑经济发展相对落后地区的县（市），通过先“扩权”然后实现“强县”的政策效果。

　　第三，省以下分权化改革需要有效的约束机制。“扩权强县”为县域经济发展提供了一个更为宽松的平台，但是必须清醒地认识到，地方政府、基层政府在发展过程中有可能出现趋利化短期行为。这种行为可能会在“扩权”过程中被放大，甚至扭曲建立激励机制的本意。所以，“扩权”所获得的自由度不应没有约束和无限度的，“扩权强县”需要激励机制与约束机制有效衔接。由“市管县”变革为“省管县”，必然对省级政府管理提出更高的要求，包括加强省对县级转移支付的要求，合理指导县域经济发展的要求，以及监管的要求。所以，建立以省级政府有效监管机制为核心的“扩权”约束机制，才能使县域经济在良性发展轨道上大步前行。