农地产权制度改革事关三农大计

    土地与人之间的矛盾一直是中国农村社会最突出的矛盾，人地关系紧张一直是中国农村经济发展所面临的最主要问题。自新中国成立以来中国农村经济的每一次发展，中国农村居民生活质量的每一次提高，都与中国农地产权制度的改革发展密不可分。 
    解放初期的土改，实行分田到户，农民得到了直接占有和使用土地的权利，使其真正成为了土地的主人，这一时期农村经济得到了迅速恢复和发展，农民生活水平较解放前得到根本性的提升。人民公社化制度下，土地个人所有制变成集体所有制，农民个人不再拥有土地。1978年，中国农村开始了家庭联产承包责任制的改革。土地所有权由三级所有变成了村所有，土地使用权由集体分配给农户承包，在经营上实行统一经营和分散经营相结合，在分配上使农户获得和产量相联系的收益权，即所谓“交足国家的，留够集体的，剩下自己的”。家庭联产承包责任制的创新在于其在保留集体所有制因素的条件下实现了农地产权的个人所有，农民重新获得了自己对土地的直接经营权，形成了一种使农民自身的生产性努力能直接与报酬挂钩的制度安排，使农民能够自觉地提高自身的生产积极性和生产效率，并自然而然地形成农业增长的内在动力。但中国农村经济在经过1979-1985年增速最快的时期后，从1985年以后开始放慢。1992-1997年间，由于农产品价格调整，农民收入和消费都获得了一定程度的增长，但1997年以后出现了自改革开放以来首次连续下滑的现象。这时期城镇居民人均收入与农村居民差距进一步扩大。农民收入增长的缓慢，造成了城乡消费长达10年的断层，致使结构性过剩成为我国工业和农业面临的严重困境，并由此引发了整个国民经济较长时期的衰退。 
    农村土地产权是由使用权、利益分享权与转让权共同组成的。农村居民家庭虽然拥有了完整的利益分享权，但其它权利并不完整。其中，村集体拥有土地的所有权，其它权利则在农户和村集体间进行不等的分割。《宪法》明文规定，中国土地实行公有制，具体有两种形式：一种是国有，一种是集体所有。《土地管理法》规定，农村集体所有者不能买卖土地产权，只能依法在一定期限内有偿出租或让渡土地使用权；也不能随意改变所属耕地的用途，因特殊情况确需征占自己所有耕地时，也必须经国家有关部门批准；即使是耕地所有者，也不能让土地荒芜。 
    这些条文明确说明了以下几点事实：一是农民本身不直接拥有土地所有权，而是归集体所有。二是农民所拥有的经营权也是很有限的，农民不能自主改变所属耕地用途，即便是可以获得更大利益的用途。也不能使土地荒芜，即便是种田不赚钱甚至亏本。三是农民对土地没有转让处置权。不能买卖土地，即便这存在巨大利益。 
    正是由于这些原因的存在，使得我国农村土地产权制度对农村居民的收入产生以下多方面的影响。 
    一是，目前的土地制度造成土地的超小规模经营。在目前家庭联产承包责任制条件下，土地很难有效集中形成规模经济。使得农民利用市场能力低、成本高、效率差，绝对的规模不经济，从而导致农业生产方式落后，生产能力有限，既不能通过扩大生产规模提高产量来增加绝对收入，也不利于通过分工的发展和技术的进步降低成本来提高相对收入。 
    二是目前的土地制度容易造成农民经营土地行为的短期性。由于集体分配土地，人口的变动就要求经常性的调整土地，农民对土地的经营就难有长期打算，不愿长期投资土地，只能采取短期行为，甚至采用掠夺性经营方式，导致土地贫瘠化，不利于农业生产的持续发展，影响农民收入的长期增长。 
    三是目前的土地制度不利于农民人口流动，严重影响了中国城市化进程。现有土地制度把农民束缚在土地上和城乡分割的户籍管理制度是城乡收入差距扩大的主要原因。 
    四是目前的土地制度不利于农村计划生育。由于多生孩子多分土地，这在一定程度上鼓励了多生超生。土地资源的有限和农村人口的增长，不利于农民人均收入的增加。 
    五是目前的土地制度还容易造成土地使用的浪费。根据现行土地制度的规定，土地买卖不能买卖双方直接进行交易，而要通过政府环节。买方向政府提出购买要求，政府向农民征地再卖给买方。而政府向农民征地所负补偿往往很低，并不能抵消农民出让土地的损失。 
    六是目前的土地制度由于土地产权不明确，使导致村干部寻租牟取私利。事实上村干部在掌握一定的处置权后，就可能出现严重的代理问题。使得土地所得款项，相当一部分甚至大部分以集体名义被村干部掌握，真正分到农户手中的并不多。